核心提示
本文基于全民所有自然资源资产清查试点工作技术方法和要点，结合工作实践和地方实际，梳理了天津市在推进全民所有自然资源资产清查试点中遇到的问题，提出了解决思路和建议。
本文引用信息
林国斌,曹子剑,李青.全民所有自然资源资产清查工作的天津探索与思考[j].中国土地,2023(4):32-34.
2018年机构改革后，党中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责。全民所有自然资源资产清查作为履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的基础工作，是全面厘清自然资源资产底数及其变动情况的重要抓手，更是解决自然资源资产所有者不到位、权责不清晰、权益不落实等问题的前提。
为实施好全民所有自然资源资产清查，自然资源部出台了《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》（以下简称《技术指南》），明晰自然资源资产清查的技术路径和方法，部署包括天津市在内的有关城市开展全民所有自然资源资产清查试点，以期通过试点不断验证、完善、优化全民所有自然资源资产清查的技术路径和方法。
一、天津市试点成效
按照《自然资源部办公厅关于开展全民所有自然资源资产清查第二批试点工作的通知》（自然资办函〔2021〕291号）要求，天津市于2022年部署开展了全市全民所有自然资源资产实物量清查，目前已取得以下成果。一是在收集整理“国土变更调查”等各类自然资源调查（清查）成果的基础上，通过整合各类自然资源资产的权属、数量、质量、价格、分布、用途等情况，形成了实物量成果。二是在充分收集市场价格信号、市场基准价等基础上，建立了试点区全民所有自然资源清查价格体系，开展了全民所有自然资源资产经济价值估算；建立了全民所有自然资源资产数据库，形成了截至2020年12月31日的天津市全民所有自然资源资产清查成果。三是初步建立了全民所有自然资源资产清查“一张图”，摸清了全民所有自然资源资产数量、结构、分布。
二、试点遇到的主要问题
试点期间，天津市注重总结经验问题和归纳技术方法，系统梳理了实际遇到的国有与集体土地争议、土地现状与批准用途不符、陆海区域重叠、外省市“飞地”等清查问题。同时，从个性化和特殊性角度，提出了永久基本农田价值核算要考虑限制性、特殊性属性，湿地清查核算范围可适当扩大，其他草地可不进行清查和价值核算等系列问题，并给出相应的解决方法。
国有与集体争议土地“遗漏”。全民所有自然资源资产是指具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的国家所有自然资源，即清查对象是产权明确且属于国家所有的自然资源。但在试点实践中，国有与集体争议土地作为今后有可能转化为国家所有的自然资源，若按相关规定操作，或将导致清查“遗漏”，在一定程度上影响清查的准确性和全面性。
陆海重叠导致清查交叉重复。按照目前相关要求，天津市在开展陆海资源资产清查的过程中，分别以“国土变更调查”的零米等深线以西部分和政府批准的海岸线以东部分作为陆地、海洋资源清查区域。但因概念不同，零米线和海岸线彼此存在“穿袖”“交织”现象，两者并非无缝衔接。若分别作为陆海调查区域界线，必将导致清查成果重复统计、失真。以天津市为例，因现行零米线和海岸线存在重叠交叉，使得土地资源与海洋资源有近490平方公里范围的清查成果存在重复统计。
外省市“飞地”清查统计口径不一。对于外省市“飞地”，应该是“飞入地”清查统计还是“飞出地”清查统计，目前未有明确说明。在实际操作中，在“飞入地”“飞出地”未充分沟通的前提下，有可能出现“飞入地”“飞出地”双方分别清查统计，抑或是双方都不清查统计的情况，引发清查范围“重”或者“漏”的问题，进而导致清查汇总结果失真。
湿地资源清查范围界定不全。按照相关要求，全民所有湿地资源资产范围为“国土变更调查”中权属为国有的湿地，对象包括权属为国有的湿地（不包括盐田）及湿地与海域重叠部分的沿海滩涂。但现行湿地资源清查范围属于陆域湿地资源，这将导致湿地资源清查不全面。
土地现状用途与批准用途不一致。全民所有自然资源资产经济价值是指在确定统一基准时点与既定用途的前提下，依据全民所有自然资源资产特点，按照法定使用年期估算出的使用权价值或收益价值。在试点中发现，部分土地现状用途与批准用途不一致，这会导致各地择机确定既定用途开展价值核算，进而导致核算结果失真、不统一。
永久基本农田价值核算不精准。国有农用地经济价值估算是在统一基准时点与既定用途前提下，依据市场交易和生产经营情况调查估算的农用地可实现收益现值。农用地既定用途主要依据农用地利用类型特征来设定，具体分为耕地（按耕地利用等别）、果园、茶园等类型。基本农田价值核算参照耕地有关规定执行。但在目前严格管控耕地“非粮化”的背景下，笔者认为，对基本农田与耕地采取“一视同仁”的核算技术方法，忽略了对基本农田的限制性(仅用于粮食作物种植)、特殊性（“保命田”，社会稳定压舱功能）因素修正，导致其价值估算不精准。
对其他草地开展清查和价值核算的必要性。草原资源清查核算的对象主要为全民所有草原，具体范围为“国土变更调查”中权属为国有的草地，主要为天然牧草地、人工牧草地和其他草地。对于其他草地，按照《土地利用现状分类》（gb/t21010—2017），是指树木郁闭度<0.1,表层为土质，不用于放牧的土地，无畜牧功能。而且《草原法》明确，草原是指“天然草原和人工草地”。据此，考虑到其他草地现有概念、功能和《草原法》界定草原资源的范围，笔者认为，其他草地不是一种真正的草原资源，故对其开展实物量清查和价值核算的意义不大。
三、相关对策建议
统筹界定清查核算范围。一是将存在争议的国有与集体土地纳入清查范围。笔者建议，在具体实施路径上，可对争议区域单独划定，并形成独立的清查图层，便于明确权属后的认定归类、补充清查统计。
二是重新界定陆地海洋资源资产清查范围界线。笔者建议，为了确保清查与后续管理相衔接，应选取现行陆地、海域管理分界线（海岸线），统一作为陆海资源清查分界线，确保陆海资源清查成果不重不漏。
三是拓展湿地资源清查范围。笔者建议，全民所有自然资源清查应面向陆、海自然资源，为确保陆、海湿地资源清查成果全面完整，更好地服务于今后的湿地资源管理和保护，可将《湿地保护法》中明确的低潮时水深不超过6米的海域湿地资源纳入清查范围。
四是对外省市“飞地”清查，采取“飞出地”清查作业模式。一方面，清查工作主要基于国土调查成果开展，参照国土调查中针对“飞地”采取的“‘飞出地’调查、‘飞入地’统计汇总”作业模式，更便于二者工作衔接开展；另一方面，国家要求委托代理试点遵循“兼顾跨区域和管理效率”原则，即委托代理试点工作要尽量不突破现有行政体制机制。因此，作为委托代理试点一项主要内容的清查工作，要衔接好现行“飞地”管理体制。笔者建议，由“飞出地”清查、“飞入地”汇总统计。如，对天津市土地资源清查涉及的北京清河农场、河北芦台农场和汉沽农场等天津市的“飞地”，纳入“飞出地”清查范围，由“飞入地”统计。
五是将其他草地不纳入实物量清查和价值核算范围。无论与“国土变更调查”中的天然牧草地、人工牧草地相比，抑或是与《草原法》中的天然草原、人工草地相比，其他草地在资源、资产属性方面的功能价值都微乎其微，甚至可以忽略不计，故可不将其纳入实物量清查和价值估算范围。
细化完善清查核算技术要点。一是明确以批准用途作为既定用途开展价值估算。理由有二：首先，全民所有自然资源资产经济价值按照法定使用年期估算，只有将批准用途作为既定用途，才存在相对应的法定使用年期；其次，若以现状用途作为既定用途来计算经济价值，存在一定程度上默许、鼓励现状“非法”利用嫌疑。同时，现实中现状用途频繁转换、随意变动，会导致核算成果失真，缺乏公信力。
二是对于基本农田价值核算，应在一般耕地价值核算的基础上，辅以相应的修正系数。该修正系数应从基本农田与一般农田在经济收益、社会效益价值上的差异来考量，要从突出体现基本农田限制约束性、特殊性的功能特点等方面来设计修正。其中，基本农田的限制性，主要体现在《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）中限定其严格用于粮食作物耕种这方面，而一般耕地可种植经济效益更高的经济作物，若按收益还原法测算收益现值，基本农田明显偏低；基本农田的特殊性，则是国家为保持农业基本生产能力而对基本农田实行的一种特殊保护制度，旨在保粮食安全，更具社会安全功能，其稳定效益不容忽视。
（作者林国斌供职于天津市规划和自然资源局，曹子剑供职于天津市滨海新区自然资源调查与登记中心，李青供职于天津市宝坻区自然资源调查与登记中心）
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