轮作休耕制度
2016年5月20日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十四次会议。会议审议通过了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》。会议强调，在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入。要在坚守耕地保护红线、保障国家粮食安全、不影响农民收入的前提下，在有关地区开展轮作试点和休耕试点。要建立利益补偿机制，稳定农民收益。通过三年时间，在农业土地生态脆弱的、特别需要保护的这些地方开展轮作休耕试点，已经积累了很好的经验和办法。在此次修改《土地管理法》过程中，我们落实党中央的决策部署，将试点中好的经验做法上升为法律制度。新《土地管理法》第三十六条规定：“各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。”
一、轮作休耕制度的提出
党中央、国务院作出了推进生态文明建设的重大部署，对促进农业可持续发展提出了明确要求。近年来，我国粮食连年增产，农业稳定发展，为经济社会发展全局作出了重要贡献。但是，我国农业发展方式较为粗放，农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采，以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列问题日益凸显，农业可持续发展面临重大挑战，必须加快转变农业发展方式，推进生态修复治理，促进农业可持续发展。
党的十八届五中全会提出，利用现阶段国内外市场粮食供给充裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。2016年的《政府工作报告》和中央1号文件都对探索实行耕地轮作休耕制度试点提出了明确要求。捕低
《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》凝聚了各方面的智慧，符合新发展理念的要求，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署。
二、轮作休耕制度的重大意义
耕地是最宝贵的资源，也是粮食生产的命根子。我国先天不足的农业资源禀赋，超多人口的粮食供给压力，使得耕地水资源超强度利用，资源环境已亮起“红灯”。开展耕地轮作休耕，是主动应对生态资源压力、转变农业发展方式、促进可持续发展的重大举措。其意义体现在三个方面：
一是巩固提升粮食产能的需要。我国有悠久的轮作种植传统，将禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态；休耕是让耕地休养生息，实现用地养地相结合，保护和提升地力，增强粮食和农业发展后劲儿。
二是促进农业可持续发展的需要。多年来，在农产品供给的压力下，耕地地力消耗过大，地下水开采过度，化肥农药大量使用，农业资源环境已不堪重负。通过耕地轮作休耕，减轻开发利用强度、减少化肥农药投人，利于农业面源污染修复，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。
三是提高农业质量效益竞争力的需要。当前，我国农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题日益凸显，迫切需要推进农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级。通过耕地轮作休耕，节约高效利用资源，调整优化种植结构，增加紧缺农产品供给，满足多元化消费需求，全面提升农业供给体系的质量和效率。
三、轮作休耕的原则
党的十八届五中全会明确提出，开展耕地轮作休耕制度试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》明确提出轮作休耕要遵循以下原则：
一是巩固提升产能，保障粮食安全。坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。对休耕地采取保护性措施，休耕期间采取土壤改良、培肥地力、污染修复等措施，同时加强对休耕地监二是加强政策引导，稳定农民收益。鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。
三是突出问题导向，分区分类施策。以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调
推进。
四是尊重农民意愿，稳妥有序实施。我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。
四、轮作休耕的补偿
土地是农民赖以生存的根本保障。要让农民愿意开展轮作休耕，必须保证其收益不减少，这样才能真正把轮作休耕的任务落实下去。为此，党的十八届五中全会明确提出，国家对开展耕地轮作休耕给予必要的粮食或现金补助。
一是补助资金。2016年，中央财政安排14.36亿元，其中轮作补助资金7.5亿元，休耕补助资金6.86亿元；2017年安排了25.6亿元；2018年安排了50.9亿元，支持力度翻了三倍。
二是补助标准。对于轮作，与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低，按照每年每亩150元的标准安排补助资金。对于休耕，与原有的种植收益相当，不影响农民收人，河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕每年每亩补助1300元（含治理费用），贵州省和云南省两季作物区全年休耕每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕每年每亩补助800元。
三是补助方式。中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。允许试点地区在平均补助水平不变的前提目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。
新《土地管理法》只是提出了“各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕”，下一步，还要在总结试点经验的基础上，进一步补充完善相关制度。
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