“数量”与“质量”并重的耕地保护责任制度
一、新《土地管理法》关于耕地保护责任制度的规定
新《土地管理法》第三十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。”
与原《土地管理法》相比，这次修改重点是突出了耕地质量的保护与提升，明确省级人民政府的耕地保护责任，不仅仅是以前的保耕地数量，更重要的是要保护和提升耕地质量。耕地保护从重“数量”到“数量”与“质量”并重的转变，不仅仅是管理方式上的转变，更重要的是，这种转变标志着我国耕地保护新时代的开始。
第一，新《土地管理法》规定以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，明确了省、自治区、直辖市人民政府耕地保护的目标和责任。
第二，保证耕地总量不减少、耕地质量不降低是对各省、自治区、直辖市人民政府的最低要求，有些省、自治区、直辖市的耕地数量还应该增加、质量还应该提高。将来，国土空间规划将明确各省、自治区、直辖市的耕地保护总目标。各省、自治区、直辖市应当根据这个总目标，将耕地保护责任层层落实到各级地方政府。
第三，对于省级人民政府没有切实履行耕地保护责任的，国务院将及时采取措施，对于耕地数量减少的，国务院将责令在规定期限内组织开展与减少耕地数量与质量相当的耕地；对于耕地质量降低的，国务院将责令在规定期限内组织整治。同时，对于新开垦的耕地，自然资源部将会同农业农村部进行验收。
第四，根据我国实际情况，个别省、直辖市难以在本行政区域内做到耕地平衡，“一刀切”的规定容易造成过度开发引起生态环境破坏和水土流失。为此，新《土地管理法》明确，经国务院批准，可以核减该省、直辖市的耕地开垦数量，易地开垦耕地，同时强调易地开垦耕地的数量和质量必须相当。
二、耕地保护从重“数量”到“数量”“质量”并重的转变
我国耕地保护从重“数量”到“数量”与“质量”并重的演变，主要是我国国情和我国经济社会发展水平决定的。这一演变主要经历了三个过程。
（一）耕地保护制度的提出
改革开放初期，我国计划经济色彩仍然比较浓厚。在此时期，百业待兴，各项建设用地需求突增，占用一部分耕地来保证国家建设用地需求也就成为必然。同时，在此时期，我国粮食生产形势总体向好，粮食安全的压力尚在可控范围。为了确保粮食安全，党中央、国务院逐步提高了对耕地保护的重视。1981年《政府工作报告》提出：“我国人口多，耕地少，随着人口的增长，这个矛盾将越来越尖锐。十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，应该是我们的国策。”同时，报告提出：“基本建设即使非占用耕地不可，用地也要严加限制；农村建房要有规划，绝不能乱占滥用耕地”。1983年的中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》（中发［1983］1号）更是明确提出，要“严格控制占用耕地建房”和“爱惜每一寸耕地”。
经过改革开放初期经济社会的快速发展，生产建设活动占用了大量的耕地，耕地面积快速减少。为了解决耕地减少加速的问题，中央出台了一系列政策。1986年的中央1号文件《关于一九八六年农村工作的部署》（中发［1986］1号）明确要求有关部门在年内出台“严格控制非农建设占用耕地的条例，并报国务院批准实施”；1986年3月，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发［1986］7号），首次明确提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”；1996年6月，在全国土地管理厅局
长会议上，首次正式提出“实现耕地总量动态平衡”；1998年8月，《土场管理法》进行修订，第一次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，并确立了耕地总量动态平衡、用逾管制、集中统一管理以及加强执法监察等原则，而且以专门章节规定对耕地实行特殊保护，如实行基本农田保护制度、占用耕地补偿制度，禁止闲置、荒芜耕地，以及增加耕地数量和提高耕地质量等。1999年《土地管理法》实施后，国土资源部高度重视耕地保护工作，相继出台《关于切实段好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发［1999］39号）、《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》 （国土资发［2000］120号）、《基本农田保护区调整划定工作验收办法》 （国土资发［2000］126号）、《建设项目用地预审管理办法》（2001年，国土资源部令第7号）、《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（国土资发（2001） 374号）等规范性文件不断加强耕地保护
这一阶段，从耕地保护制度的提出，到将“切实保护耕地”上升为国策，再到1998年《土地管理法》颁布实施后的各项配套制度，我国耕地保护的重点还是在保护耕地数量，通过各种措施，保证耕地数量不减少，耕地质量的问题还没有引起足够的重视。
（二）耕地质量保护引起关注
针对粮食生产的严重滑坡和促进农民增收的紧迫性，2004年的中共中央1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》 （中发［2004］1号）明确指出要“不断提高耕地质量”“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，并同时要求确定一定比例的国有土地出让金用于建设高标准基本农田和农业土地开发。国务院于2004年10月颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号），在严格土地执法、加强规划管理、促进集约用地、保障农民利益、健全责任制度等方面细化了规定。2005年，中共中央1号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发［2005］1号）再次要求“坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”。同时，从有利于耕地保护的角度，对土地出让金和新增建设用地有偿使用费的使用等作出规定。2005年，国土资源部陆续颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发［2005）207号）、《关于开展补
充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发［2005］128号）、《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》（国土资发［2005］29号）等重要文件。国务院办公厅于2005年10月28日颁布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发［2005］52号），实施耕地保护省长负责制。2006年中共中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发（2006］1号）明确提出，加强耕地质量建设，推进生态建设。2007年中共中央1号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发［2007］1号）要求“强化和落实耕地保护责任制，强调切实提高耕地质量”。2008年的中共中央1号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发［2008］1号）与《政府工作报告》都同样强调“坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护”，继续强化各种耕地保护手段。
这一阶段，党中央、国务院的重要文件中除了耕地数量保护外，开始出现耕地质量保护。但是，从具体的土地管理工作中，耕地质量保护仅仅停留在“口号”阶段，缺少相应的配套制度，实践中并未完全得到落实。
（三）耕地质量保护得到高度重视
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视耕地保护工作。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。2015年5月26日，习近平总书记就做好耕地保护和农村土地流转工作作出重要指示。他强调，耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。习近平指出，耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是国家法律和政策允许的，但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作，严格依法依规进行。要采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。李克强总理作出批示强调，要按照最严格的耕地保护制度要求，依法加强耕地占补平衡规范管理.抓紧意治存在的突出问题，把握好经济发展与耕地保护的关系，大力挖掘用地准力，提高土地使用效率。
2015年，中共中央1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发［2015］1号）对耕地保护工作提出了具体要求，提出实施耕地质量保护与提升行动，全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用。同年，中共中央、国务院下发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，首次对生态文明建设进行了全面部署，其中对耕地保护提出了具体要求，提出加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设；加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度。
2016年，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，进一步明确了耕地保护在经济社会发展全局中的战略定位，指出了“十三五”时期要坚持耕地保护制度，坚守耕地红线不放松，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，粮食产能得到提升、，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。提出了大规模推进土地整治和高标准农田建设等耕地保护工作要求。2016年中央1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发［2016］1号），规定要在整合完善建设规划、统一标准、考核、上图入库基础上，到2020年确保建成8亿亩，力争10亿亩高标准农田，将建成的高标准农田纳入基本农田实行特殊保护，并将建设情况作为耕地保护目标责任考核的重要内容。2016年5月31日，国务院发布《关于印发土壤污染防治行动计划的通知》（国发［2016］31号），提出开展土壤污染状况详查，建立土壤污染调查制度，定期更新各类别耕地面积及分布信息，要求将符合条件的优先保护类耕地划为基本农田，高标准农田建设向优先类保护耕地倾斜，有序开展污染土壤的治理和修复。《国务院关于印发全国农业现代化规划（2016-2020年）的通知》（国发［2016］58号）提出，实施耕地质量保护与提升行动，力争到“十三五”时期末，全国耕地质量提升05个等级（别）以上
2018年，中央农村工作会议，以及中央印发的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发［2018］1号）、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，对贯彻落实乡村振兴战略提出明确要求，其中，在耕地保护方面，提出到2020年永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩， 2022年确保建成10亿亩高标准农田，耕地质量平均提升不低于0.5个等级（别）的耕地保护目标任务。国务院印发了修订后的《国务院办公厅关于印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知》 （国办发［2018］2号），进一步优化了考核方式，完善了考核指标与标准，强化了考核结果的应用，倒過各级政府采取措施落实耕地保护责任。
这一阶段，党中央、国务院高度重视耕地质量保护，反复强调既要保耕地数量，更要保耕地质量，完成了耕地保护从重“数量”到“数量”与“质量”并重的转变。
三、耕地质量提升的主要做法
（一）大规模建设高标准农田
目前，各省、自治区、直辖市根据全国高标准农田建设总体规划和全国土地整治规划的安排，逐级分解了高标准农田建设任务，统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。建立了政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性。同时，加强高标准农田后期管护，按照“谁使用，谁管护”和“谁受益，谁负责”的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。高标准农田建设情况统一纳入了自然资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，实行在线监管，统一评估考核。
（二）实施耕地质量保护与提升行动
根据国务院部署，全国范围内开展了耕地质量保护与提升行动，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，提高补充耕地质量。将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围，实施提质改造，在确保补充耕地数量的同时，提高耕地质量，严格落实占补平衡、占优补优。
（三）加强耕地质量调查评价与监测
各级政府建立健全了耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，定期对全国耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。
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