永久基本农田保护制度
新《土地管理法》将“基本农田”修改为“永久基本农田”，并完善了一系列措施。从“基本农田”到“永久基本农田”，绝不是简单的文字修改，而是重大理念的转变，是贯彻落实党中央、国务院对永久基本农田保护重要决策部署的重大举措。党的十七届三中全会首次提出“划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的部署要求。《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发［2017］4号）明确“耕地是我国最为宝贵的资源”的战略定位，强调了“两个绝不能”，即“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用”，提出了严格永久基本农田划定和保护的具体要求。党的十九大报告明确提出“完成生态红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线划定工作”。2019年“两会”期间，习近平总书记参加内蒙古代表团审议时强调，“要把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。中央领导同志多次强调耕地保护，特别是永久基本农田的划定和保护，充分体现了坚决守住永久基本农田保护红线的重要性，充分表明党中央、国务院对永久基本农田保护工作一以贯之的高度重视。
一、全面实行永久基本农田特殊保护总体要求
全面实行永久基本农田特殊保护意义重大。新时代我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，但人多地少、人均耕地资源少、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。耕地是我国最为宝贵的资源，永久基本农田是最优质、最精华、生产能力最好的耕地，划定并守住永久基本农田控制线功在当前、利及长远，是确保国家粮食安全， 加快推进农业农村现代化的有力保障，是深化农业供给侧结构性改革，促进经济高质量发展的重要基础，是实施乡村振兴，促进生态文明建设的必然要求，是贯彻落实新发展理念的应有之义、应有之举、应尽之责，对全面建成小康社会、建成社会主义现代化国家具有重大意义。到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局，筑牢实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的土地资源基础。
二、全面实行永久基本农田特殊保护基本原则
（一）坚持保护优先原则
适应经济发展新常态和加快生态文明体制改革要求，牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体理念，实现永久基本农田保护与经济社会发展、乡村振兴、生态系统保护相统筹。
（二）坚持从严管控原则
强化用途管制，加强永久基本农田对各类建设布局的约束和引导，严格控制非农建设占用永久基本农田。
（三）坚持补建结合原则
落实质量兴农战略，加强土地综合整治和高标准农田建设，提升永久基本农田综合生产能力，建立健全占用和补划永久基本农田踏勘论证制度，建设永久基本农田储备区。
（四）坚持责权一致原则
充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，强化永久基本农田保护主体责任，健全管控性、建设性和激励性保护政策，完善监管考核制度，实现永久基本农田保护权责相统一。
三、永久基本农田的划定
（一）永久基本农田划定范围
新《土地管理法》第三十三条规定：“国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格
保护：
“（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；
“（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；
“（三）蔬菜生产基地；
“（四）农业科研、教学试验田；
“（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。
此次《土地管理法》修改，主要增加了两方面内容：
一是第一款第（一）项的“经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地”修改为“经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地”，增加了“糖等重要农产品”。修改的主要考虑是：“十三五”规划提出要加快推进农业结构调整，积极引导调整农业种植结构，支持优势产区加强棉花、油料、糖料、大豆、林果等生产基地建设。为此，在修正案中将“糖等重要农产品”补充进来。
二是在第一款第（二）项中增加“和已建成的高标准农田”。高标准农田是指建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田，属于“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的稳定保量的粮田。2012年10月11日，国土资源部召开加快推进高标准基本农田示范县建设动员部署视频会议，要求加快建设500个高标准基本农田示范县，“十二五”期间，在划定的基本农田保护区范围内，建成不少于2亿亩集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发［2019］1号）提出要严守18亿亩耕地红线，到2020年确保建成8亿亩高标准农田的目标。为此，此次修改将高标准农田纳入永久基本农田范围
（二）永久基本农田的划定比例
应当占本行政区域内耕地的80％以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。当时确定80％的比例，是根据当时的国民经济和今后人民对粮、棉、油需要来确定的。1998年，我国耕地总量为19.5亿亩，按照80％计算，不足16亿亩。考虑到我国经济社会快速发展，占用大量土地，部分省份耕地后备资源严重不足，为避免“一刀切”的政策影响地方发展，我们在修正案中明确：“各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定”，更加实事求是。
（三）永久基本农田上图入库落地到户
新《土地管理法》第三十四条明确规定：“永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。”
一是落实到地块。各级自然资源主管部门应按照论证审核通过的省、市、县各级永久基本农田划定方案，根据《基本农田划定技术规程》（td／t 1032-2011）的要求，采取内外业相结合的工作方法，将已经划定的永久基本农田图斑，实地调查确认到每个地块，具体确定边界、坐落、面积、地类、保护情况、质量等别（级）等信息，依次对永久基本农田保护片（块）进行编号，作为永久基本农田管理数据统计、分析、汇总的基本数据单元。市县永久基本农田划定方案确定的永久基本农田面积、布局原则上不得调整。
二是设立标志。按照《基本农田保护条例》（国务院令第257号）有关要求，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。市县级自然资源主管部门要在本级人民政府组织下，会同有关部门充分利用已有保护标志，在铁路、公路等交通沿线和城镇、村庄周边的显著位置，及时补充更新设置标志牌和界桩，昭示社会，接受监督。各省、自治区、直辖市自然资源主管部门要按照《基本农田与土地整理标识使用和有关标志牌设立规定》（国土资发［2007］304号）和《基本农田划定技术规程》的有关要求，结合落地块实际情况，细化设置永久基本农田标志具体措施和规范，要统一规范、因地制宜、节约简洁、标志牌和界桩设立 （块） 号、相关政策括永久基本农田的位置、面积、保护责任人、保护片
单位和个人不得擅自破坏和改变。原有基本农田发生变动的地块，要及时更新或移除旧的保护标志。 编制省、是健全表册。各级自然资源主管部门以行政村为基本单元，按树级、乡级、县级、市级、省级的顺序自下而上逐级进行汇总，、县、乡、村各级永久基本农田表册。水久基本农田表册应包括现状登主要内容应包括永记表、现状汇总表、保护责任一览表、划定平衡表等，准确，确保与落地久基本农田数量、质量［等别（级）、坡度等］、位置、保护责任等信息。各级自然资源主管部门要确保表册信息真实、完整、块、明责任等划定信息一致。
四是完善图库。市县级自然资源主管部门根据市县级永久基本农田划定方案，编制标准分幅永久基本农田保护图、乡级永久基本农田保护图、县级永久基本农田分布图，以及城（镇）周边永久基本农田保护图。以县级为基本组织单元，以土地利用变更调查数据库中土地利用要素和基础地理信息要素为支撑和基础，依据永久基本农田划定方案成果，以及落地块、明责任、设标志、建表册任务完成情况，衔接土地利用总体规划调整完善工作，更新完善省、市、县三级永久基本农田数据库，做到图、数、实地相一致。
四、永久基本农田特殊保护
永久基本农田划定以来，按照党中央“巩固、完善、提高”的部署要求，自然资源部连续两年出台规范性文件，落实永久基本农田特殊保护政策。2018年，国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规［2018］1号），以建立健全永久基本农田“划、建、管、补、护”长效机制为主线，坚持保护优先，坚持从严管控，落实特殊保护制度。2019年，自然资源部联合农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规［2019］1号）进一步巩固划定成果，重点解决划定不实、非法占用等问题，完善保护措施，提高监督管理水平。为此，为了严格永久基本农田管理，《土地管理法》72一条，明确规定：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。”
这样修改，主要是贯彻落实党中央关于永久基本农田保护的决策部署，并将实践好的经验做法上升为法律制度，从严管控非农建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批，严禁未经审批违法违规占用。按有关要求，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，省级自然资源主管部门负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行论证，报自然资源部进行用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。这意味着，除了党中央、国务院支持的重大建设项目、军事国防类、交通类、能源类、水利类，以及落实党中央、国务院部署的交通能源水利设施项目等六大类外，其他项目一律不许占用永久基本农田。同时，为了打赢脱贫攻坚战，《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》明确，深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，可以依法占用永久基本农田。
另外，《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》还强调，要坚决防止永久基本农田“非农化”。永久基本农田必须坚持农地农用，禁止任何单位和个人在永久基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动；禁止任何单位和个人破坏永久基本农田耕作层；禁止任何单位和个人闲置、荒芜永久基本农田；禁止以设施农用地为名违规占用永久基本农田建设休闲旅游、仓储厂房等设施；对利用永久基本农田进行农业结构调整的要合理引导，不得对耕作层造成破坏。
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